Письмо Роспотребнадзора от 21.04.2009 N 01/5288-9-32
О направлении Справки о практике применения норм КоАП должностными лицами органов Роспотребнадзора
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека направляет Справку о практике применения норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должностными лицами органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека для использования в деятельности.
Руководитель
Г.Г.ОНИЩЕНКО
СПРАВКА О ПРАКТИКЕ ПРИМЕНЕНИЯ НОРМ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
Вступление
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Федеральная служба) отмечает, что деятельность должностных лиц территориальных органов Федеральной службы (далее - должностные лица Федеральной службы) при применении норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) должна быть основана на неукоснительном соблюдении принципа законности применения мер административного принуждения за совершение административного правонарушения.
Принцип законности применения мер административного принуждения основан на соблюдении правил, в соответствии с которыми нормы КоАП следует применять:
1) на основаниях, установленных законом;
2) в порядке, установленном законом;
3) в пределах компетенции органа или должностного лица в соответствии с законом (ст. 1.6 КоАП).
Основаниями применения мер административного принуждения являются факты обнаружения административных правонарушений. Административным правонарушением является противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП устанавливает административную ответственность (часть 1 ст. 2.1 КоАП). В связи с этим адекватность применения норм КоАП будет зависеть, в первую очередь, от умения должностного лица правильно квалифицировать административное правонарушение, т.е. от умения безошибочно соотнести обнаруженный факт нарушения требований, установленных законодательством Российской Федерации, с признаками того или иного состава административного правонарушения, предусмотренного КоАП.
Регламентируя порядок применения мер административного принуждения в связи с административным правонарушением, Кодекс предусматривает правила назначения административного наказания (глава 4 КоАП) и осуществления производства по делу об административном правонарушении до вынесения постановления по делу включительно (главы 28, 29 КоАП).
От обеспечения уполномоченными должностными лицами адекватного применения норм КоАП при возбуждении, производстве и рассмотрении дела об административном правонарушении во многом зависит эффективность назначенного административного наказания, отсутствие оснований для его пересмотра (обжалования, опротестования) и своевременного исполнения правонарушителем назначенного ему наказания.
Исходя из этого, на адекватность применения к правонарушителю норм, установленных Кодексом, будет влиять умение должностных лиц:
- обеспечивать всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, в том числе правильно определять лицо, виновное в совершении административного правонарушения;
- выявлять причины и условия, способствовавшие совершению административных правонарушений;
- применять при необходимости меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении;
- назначать административное наказание в соответствии с тяжестью совершенного правонарушения, т.е. соразмерно степени опасности выявленного правонарушения, угрозы причинения вреда охраняемым законом общественным правоотношениям.
Учитывая, что производство по делу об административном правонарушении и рассмотрение такого дела могут осуществлять должностные лица, уполномоченные на то законом, применение мер административного принуждения в пределах компетенции органа или должностного лица является одним из важных аспектов обеспечения законности при применении таких мер.
Компетенция Федеральной службы и ее должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях определяется частью 1 статьи 28.3 КоАП, пунктами 19 и 63 части 2 той же статьи КоАП, а также Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 01.06.2005 N 421.
Компетенция должностных лиц Федеральной службы по рассмотрению дел об административных правонарушениях определена статьями 23.13 и 23.49 КоАП.
Рассматривая данный аспект законности применения мер административного принуждения с точки зрения их адекватности следует отметить важность умения должностных лиц Федеральной службы применять меры административного принуждения только в строгом соответствии с полномочиями, отнесенными Кодексом к их компетенции, не допуская как превышения своих полномочий, так и их неисполнения должным образом.
Из соотношения категорий законности и адекватности применения норм КоАП основными причинами неадекватного их применения при возбуждении производства по делу, рассмотрении дела об административном правонарушении и назначении административного наказания, на наш взгляд, являются:
1) неверная квалификация выявленных административных правонарушений;
2) неправильное определение лица, виновного в совершении административного правонарушения, или применение административного наказания не ко всем лицам, виновным в его совершении;
3) неприменение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении при наличии к тому оснований или неправильное применение таких мер;
4) непринятие мер к получению и закреплению доказательств по делу, ошибки в оценке имеющихся доказательств;
5) назначение административного наказания без учета тяжести совершенного правонарушения или без учета обстоятельств, смягчающих или отягчающих административную ответственность;
6) неприменение мер административного принуждения, направленных на устранение причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.
Обращаем внимание на важность соблюдения при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных норм КоАП (например, определяющих порядок составления протоколов, вынесения определений и постановлений, правила их вручения; сроки давности привлечения к административной ответственности). Нарушение процессуального порядка производства по делу, хотя и не соотносится напрямую с категорией адекватности применения норм КоАП, однако, может повлиять на возникновение оснований для обжалования и отмены административного наказания в целом обоснованного (справедливого), но назначенного с нарушением процессуальных норм КоАП.
Таким образом, обеспечение достижения цели административного наказания, а именно предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (часть 1 статьи 3.1 КоАП), в значительной мере зависит от уполномоченного должностного лица, обнаружившего правонарушение, уровня его профессиональной подготовки, его профессиональных знаний и навыков.
Выводы по рассматриваемой проблеме обоснованы примерами из судебной практики управлений Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по субъектам Российской Федерации.
1. Проблемы квалификации административных правонарушений, выявляемых должностными лицами Федеральной службы
Правильное применение квалифицирующих признаков административного правонарушения, установленных Кодексом, обеспечивается умением должностного лица Федеральной службы ориентироваться в вопросах разграничения составов административных правонарушений и правилах их квалификации. Способность оперативно определять признаки правонарушения и соотносить их с конкретной статьей КоАП имеет большое значение, особенно в ситуации, когда при обнаружении нарушения тех или иных требований законодательства необходимо применить правило, при котором применение специальной нормы права, предусматривающей состав административного правонарушения, является приоритетным по сравнению с аналогичной общей нормой права.
В целом проблемы квалификации административных правонарушений сопряжены с необоснованным привлечением тех или иных лиц к административной ответственности в случаях:
1) отсутствия события административного правонарушения;
2) отсутствия признаков, образующих состав административного правонарушения (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона);
3) нарушения правила приоритетного применения специальной нормы, предусматривающей состав административного правонарушения.
1.1. Общие примеры неправильной квалификации обнаруженных правонарушений по составам КоАП
Нередко должностные лица органов Федеральной службы при возбуждении, производстве и рассмотрении дела подходят к применению норм КоАП субъективно, произвольно. Имеют место случаи произвольного применения квалифицирующих признаков административного правонарушения, санкция за совершение которого выше или ниже по сравнению со статьей КоАП, которую надлежало применить.
Так, при наличии признаков, предусмотренных частью 2 статьи 14.4 КоАП (продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг с нарушением санитарных правил), административное правонарушение необоснованно квалифицируется по общим составам КоАП, например, по статье 6.3 (нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения) или статье 14.15 (нарушение правил продажи отдельных видов товаров), которые предусматривают возможность наложения административного штрафа в меньшем размере по сравнению с размером штрафа, предусмотренного частью 2 ст. 14.4 КоАП.
Аналогичная практика складывается и в случаях применения статьи 6.3 КоАП, когда административное правонарушение необоснованно квалифицируется по указанной (общей) статье КоАП вместо того, чтобы квалифицировать его по статьям специальным, например по статье 6.4 (нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта), статье 6.6 (нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения) или статье 8.2 (несоблюдение санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами), которые предусматривают наложение административного штрафа в большем размере, чем по статье 6.3 КоАП.
Кроме того, нередко при выявлении фактов продажи товаров, выполнения работ либо оказания услуг при отсутствии установленной информации об изготовителе или о продавце должностными лицами Федеральной службы игнорируется применение специальной статьи 14.5, и данное правонарушение необоснованно квалифицируется по общей статье 14.15 (нарушение правил продажи отдельных видов товаров), предусматривающей возможность применения менее сурового наказания, чем статья 14.5.
Недопустимо также произвольно квалифицировать выявленное административное правонарушение по статье КоАП, предусматривающей более строгую санкцию. Например, квалификация правонарушения по части 2 статьи 14.4 КоАП (продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг с нарушением санитарных правил) в тех случаях, когда выявленные нарушения имеют квалифицирующие признаки объективной стороны правонарушений, предусмотренных статьей 6.3 (невыполнение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий), статьей 6.4 (нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта) или статьей 6.6 (нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения), будет являться необоснованной, что также может повлечь отмену назначенного административного наказания в случае его обжалования.
Подобные случаи неверной квалификации административных правонарушений приводят к тому, что правонарушитель несет ответственность, несоразмерную степени опасности совершенного им правонарушения, что, в свою очередь, препятствует достижению цели административного наказания, его эффективности, а ошибки в квалификации административного правонарушения приводят к отмене постановления о назначении административного наказания в случае его обжалования.
1. Так, территориальным отделом Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю была привлечена к административной ответственности индивидуальный предприниматель Назаренко О.Е. за совершение административных правонарушений, предусмотренных в том числе и частью 2 ст. 14.4 КоАП, по факту продажи спортивных костюмов, на которые отсутствовали сертификаты соответствия, удостоверяющие их безопасность. Постановление о назначении административного наказания от 04.03.2008 N 195 было обжаловано в суде предпринимателем, который в судебном заседании представил сертификат соответствия на спортивные костюмы, а также санитарно-эпидемиологическое заключение на указанный товар.
При этом суд принял во внимание, что административная ответственность, установленная частью 2 статьи 14.4 КоАП, наступает при осуществлении продажи товаров при отсутствии у продавца сертификата соответствия (декларации о соответствии), удостоверяющего (удостоверяющей) безопасность таких товаров, а не за отсутствие такого сертификата в месте торговли на момент проверки. В связи с фактическим наличием сертификата соответствия на спортивные костюмы суд признал обжалованное постановление в части назначения административного наказания, предусмотренного ч. 2 ст. 14.4 КоАП, незаконным.
Как видно из рассмотренного примера, должностным лицом управления не был установлен даже факт наличия события правонарушения.
В нижеприведенных примерах при фактическом наличии события административного правонарушения должностные лица управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации назначали административные наказания, не приняв меры по выяснению всех обстоятельств соответствующего дела.
2. Управлением Роспотребнадзора по Республике Дагестан было привлечено к административной ответственности ОАО "Банк "Возрождение" по части 2 статьи 14.8 КоАП по факту включения в кредитный договор условия, ущемляющего права потребителей. Однако, как выяснилось, в ходе проверки была проверена лишь типовая форма кредитного договора.
Факт включения в неподписанный сторонами договор (типовой) условий, ущемляющих установленные законом права потребителя, не образует состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 2 ст. 14.8 КоАП. Доказательств того, что на условиях, указанных в данном типовом договоре, заключались договоры с конкретными потребителями, представлено не было. Факты заключения кредитных договоров не отражены ни в акте проверки, ни в протоколе об административном правонарушении. Данное обстоятельство привело к отмене в судебном порядке назначенного Банку административного наказания.
3. Управлением Роспотребнадзора по городу Санкт-Петербургу была привлечена к административной ответственности индивидуальный предприниматель Логинова А.М. за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.4 КоАП, по факту допуска к работе водителя маршрутного такси без справок о прохождении флюорографии и о наличии профилактических прививок.
В судебном порядке при рассмотрении жалобы предпринимателя на постановление о назначении наказания судом было установлено, что Управление не обосновало свое требование нормативным актом, которым определена обязанность индивидуального предпринимателя обеспечить наличие вышеуказанных справок на рабочем месте у водителя маршрутного такси.
Ссылки Управления на статьи 34, 35 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.2001 N 892, Санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.1295-03, распоряжение Комитета по здравоохранению г. Санкт-Петербурга N 77-Р от 13.03.2002, Постановление территориального управления Роспотребнадзора по г. Санкт-Петербургу от 16.08.2005 N 9 судом приняты не были в связи с тем, что вышеперечисленные акты указывают только на необходимость прохождения медицинского освидетельствования работниками при приеме на работу и проведения профилактических медицинских осмотров. Обстоятельства приема на работу водителя при производстве по делу и его рассмотрении Управлением не устанавливались и не рассматривались, в связи с чем суд пришел к выводу об отсутствии в действиях предпринимателя состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.4 КоАП, в связи с чем обжалованное постановление Управления было признано незаконным и отменено.
В обоих рассмотренных выше случаях назначение административных наказаний осуществлялось при том, что соответствующие должностные лица не доказали наличие состава административного правонарушения. Кроме того, в третьем примере выявленное правонарушение следовало квалифицировать по статье 6.3 КоАП, в соответствии с которой объектом правонарушения являются общественные отношения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а объективная сторона выражается в нарушении действующих санитарных правил, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий (включая медицинские осмотры).
4. Управлением Роспотребнадзора по Республике Тыва был привлечен к административной ответственности индивидуальный предприниматель Кирка А.А. за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.4 КоАП, по факту превышения в квартире гражданки Монгуш Т.Т. допустимых санитарными нормами уровней шума при работе холодильного оборудования и кондиционеров в продуктовом магазине, принадлежащем предпринимателю. Однако Управление, вынося постановление о назначении наказания, не учло, что объектом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 14.4 КоАП, являются права потребителей и интересы государства в области предпринимательской деятельности.
Объективная сторона правонарушения, указанного в ч. 2 ст. 14.4 КоАП, состоит в том, что виновный продает товары, выполняет работы, оказывает услуги с нарушением установленных санитарных правил (норм, гигиенических нормативов, иных актов, которые устанавливают критерии безопасности и (или) безвредности для среды обитания и требования к обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности) или без сертификата соответствия. Судом было установлено, что предприниматель не осуществлял продажу товаров, выполнение работ или оказание услуг в отношении гражданки Монгуш Т.Т. и в ее квартире. Следовательно, предприниматель не является субъектом правонарушения по ч. 2 ст. 14.4 КоАП и в его действиях отсутствует объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного указанной статьей. На этом основании суд пришел к выводу о неправильной квалификации административным органом административного правонарушения по ч. 2 ст. 14.4 КоАП и отменил обжалованное постановление.
5. Территориальным отделом Управления Роспотребнадзора по Оренбургской области в отношении индивидуального предпринимателя Егорова Я.В. было возбуждено производство по делу об административном правонарушении по части 2 статьи 14.4 КоАП по факту выявленных нарушений санитарных правил в помещениях кафетерия, принадлежащего предпринимателю. Материалы дела были переданы в суд, который вынес решение о прекращении производства по данному делу на основании неправильной квалификации выявленного правонарушения, так как указанные в протоколе нарушения подтверждали факты невыполнения санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения, то есть образовывали объективный состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 6.6 КоАП, а не частью 2 статьи 14.4 КоАП.
6. ООО "П" было привлечено Управлением Роспотребнадзора по Удмуртской Республике к административной ответственности по статьям 14.2 и 14.15 КоАП за непредставление по требованию проверяющих сертификатов соответствия, товарно-транспортных накладных и справки к грузовой таможенной декларации на спиртосодержащую продукцию (туалетную воду).
Рассматривая жалобу на постановление Управления о назначении административного наказания, суд установил, что статья 14.2 КоАП предусматривает административную ответственность за незаконную продажу товаров, свободная реализация которых запрещена или ограничена законодательством. Вместе с тем согласно статье 129 Гражданского кодекса РФ виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается, должны быть прямо указаны в законе. Поскольку прямое указание на то, что оборот парфюмерной продукции запрещен или ограничен, в законодательстве Российской Федерации отсутствует, то в рассматриваемом случае отсутствует и событие административного правонарушения, предусмотренного статьей 14.2 КоАП.
Кроме того, суд установил, что Управление неправильно применило правила квалификации выявленного правонарушения. Статьей 14.15 КоАП установлена общая норма об административной ответственности за нарушение правил продажи отдельных видов товаров, в то время как статья 14.16 Кодекса, которая предусматривает ответственность за нарушение правил продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, является специальной нормой КоАП. В силу вышеизложенных норм на момент совершения Обществом этих действий, а также на момент вынесения постановления по делу об административном правонарушении указанные действия являлись нарушением иных правил продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Принимая во внимание данные обстоятельства, суд признал обжалованное постановление незаконным и отменил его.
Как видно из четвертого, пятого и шестого примеров, отмена постановления по делу об административном правонарушении последовала именно в связи с ошибочной квалификацией правонарушения во время его обнаружения; причем шестой пример свидетельствует о нарушении именно правила приоритетного применения специальной нормы.
1.2. Анализ сведений о применении статьи 6.3 КоАП и количества применяемых составов административных правонарушений
Отдельные управления Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации по-прежнему применяют состав административного правонарушения, предусмотренный общей статьей 6.3 КоАП, без учета того, что за совершение административного правонарушения КоАП предусматривает применение специальных составов правонарушений.
Так, согласно таблице 1 в некоторых управлениях Федеральной службы большая часть протоколов об административных правонарушениях составлялась по статье 6.3 КоАП (при среднем показателе по Российской Федерации - 37%). При этом учтены протоколы, составленные только должностными лицами управлений Федеральной службы.
Таблица 1
СВЕДЕНИЯ О КОЛИЧЕСТВЕ СОСТАВЛЕННЫХ ПРОТОКОЛОВ ПО СТАТЬЕ 6.3 КОАП И ПРИМЕНЯЕМЫХ СОСТАВАХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
----+--------------------------+----------------+----------------- ¦ N ¦ Управление Федеральной ¦ Соотношение ¦Общее количество¦ ¦п/п¦ службы по субъекту ¦ количества ¦ применяемых ¦ ¦ ¦ Российской Федерации ¦ протоколов, ¦ составов ¦ ¦ ¦ ¦ составленных ¦административных¦ ¦ ¦ ¦по ст. 6.3 КоАП,¦ правонарушений ¦ ¦ ¦ ¦ к общему ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ количеству ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ составленных ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ протоколов в % ¦ ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦ 1 ¦ 2 ¦ 3 ¦ 4 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦1 ¦Пензенская область ¦13,3 ¦38 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦2 ¦г. Санкт-Петербург ¦13,5 ¦39 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦3 ¦Курская область ¦14,9 ¦ 21¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦4 ¦Иркутская область ¦19,1 ¦42 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦5 ¦Еврейская АО ¦20,2 ¦ 19¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+
¦6 ¦Ненецкий АО ¦20,4 ¦ 9¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦7 ¦Камчатский край ¦23,3 ¦ 26 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦8 ¦Воронежская область ¦23,7 ¦42 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦9 ¦Ленинградская область ¦24,4 ¦40 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦10 ¦Алтайский край ¦24,9 ¦49 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦11 ¦Белгородская область ¦25,2 ¦ 26 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦12 ¦Республика Коми ¦26,1 ¦40 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦13 ¦Республика Карелия ¦26,2 ¦ 31 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦14 ¦Республика Удмуртия ¦26,3 ¦ 28 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦15 ¦Амурская область ¦26,9 ¦ 34 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦16 ¦Тамбовская область ¦27,7 ¦ 32 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦17 ¦Астраханская область ¦28,1 ¦ 28 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦18 ¦Чукотский АО ¦29,4 ¦ 9¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦19 ¦Калининградская область ¦29,47 ¦ 33 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦20 ¦Новосибирская область ¦29,53 ¦40 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦21 ¦Пермский край ¦29,9 ¦ 32 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦22 ¦Ивановская область ¦30 ¦ 29 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦23 ¦Ставропольский край ¦30,3 ¦52 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦24 ¦Волгоградская область ¦30,4 ¦ 37 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦25 ¦Республика Мордовия ¦30,7 ¦ 28 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦26 ¦Вологодская область ¦32,2 ¦41 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦27 ¦Владимирская область ¦32,4 ¦ 34 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦28 ¦Краснодарский край ¦32,5 ¦47 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦29 ¦Магаданская область ¦32,98 ¦ 25¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦30 ¦Калужская область ¦33 ¦ 25¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦31 ¦Мурманская область ¦33,1 ¦ 20¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦32 ¦Ханты-Мансийский АО ¦33,5 ¦ 28 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦33 ¦Псковская область ¦33,8 ¦ 25¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦34 ¦Республика Тыва ¦34,3 ¦ 23¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦35 ¦Тюменская область ¦34,1 ¦ 25¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦36 ¦Тверская область ¦34,52 ¦ 33 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦37 ¦Московская область ¦34,8 ¦ 36 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦38 ¦Оренбургская область ¦35,6 ¦ 34 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦39 ¦Ростовская область ¦35,73 ¦41 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦40 ¦Томская область ¦35,79 ¦ 17¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦41 ¦Орловская область ¦35,8 ¦ 35 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦42 ¦Республика Адыгея ¦36,4 ¦ 31 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦43 ¦Республика Татарстан ¦36,6 ¦ 35 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦44 ¦Курганская область ¦36,96 ¦ 31 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦45 ¦На ж/д транспорте ¦37 ¦ 31 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦46 ¦Хабаровский край ¦37,9 ¦ 26 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦47 ¦Карачаево-Черкессия ¦38 ¦ 24¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦48 ¦Челябинская область ¦38,5 ¦ 28 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦49 ¦Брянская область ¦38,79 ¦ 20¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦50 ¦Республика Саха (Якутия) ¦38,8 ¦ 27 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦51 ¦Республика Дагестан ¦39,59 ¦ 34 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦52 ¦Саратовская область ¦39,59 ¦ 32 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦53 ¦Кемеровская область ¦39,64 ¦ 37 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦54 ¦Забайкальский край ¦39,9 ¦ 34 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦55 ¦Смоленская область ¦40,1 ¦ 23¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+
¦56 ¦г. Москва ¦40,19 ¦ 29 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦57 ¦Республика Башкортостан ¦40,21 ¦ 26 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦58 ¦Новгородская область ¦40,8 ¦ 29 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦59 ¦Республика Марий Эл ¦40,9 ¦ 33 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦60 ¦Кабардино-Балкария ¦40,9 ¦ 24¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦61 ¦Липецкая область ¦41,5 ¦ 27 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦62 ¦Ямало-Ненецкий АО ¦41,6 ¦ 24¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦63 ¦Самарская область ¦42 ¦ 36 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦64 ¦Кировская область ¦42,2 ¦ 31 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦65 ¦Республика Чечня ¦42,7 ¦ 22¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦66 ¦Красноярский край ¦43,4 ¦ 36 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦67 ¦Республика Хакасия ¦43,8 ¦ 19¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦68 ¦Костромская область ¦45,5 ¦ 26 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦69 ¦Тульская область ¦48 ¦ 36 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦70 ¦Республика Сев. Осетия ¦48,5 ¦ 19¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦71 ¦Республика Чувашия ¦48,7 ¦ 32 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦72 ¦Ульяновская область ¦49 ¦ 22¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦73 ¦Свердловская область ¦49,5 ¦45 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦74 ¦Приморский край ¦50 ¦ 31 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦75 ¦Рязанская область ¦50,6 ¦ 28 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦76 ¦Сахалинская область ¦51 ¦ 21¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦77 ¦Ярославская область ¦51,8 ¦ 19¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦78 ¦Омская область ¦52,1 ¦39 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦79 ¦Республика Бурятия ¦53,2 ¦ 23¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦80 ¦Нижегородская область ¦53,8 ¦ 33 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦81 ¦Архангельская область ¦54,1 ¦ 28 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦82 ¦Республика Алтай ¦60,5 ¦ 26 ¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦83 ¦Республика Калмыкия ¦61,5 ¦ 23¦ +---+--------------------------+----------------+----------------+ ¦84 ¦Республика Ингушетия ¦63,6 ¦ 19¦ ----+--------------------------+----------------+-----------------
В некоторых управлениях по субъектам Российской Федерации по-прежнему на недопустимо низком уровне находятся показатели количества применяемых составов административных правонарушений.
Таблица 2
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СВЕДЕНИЙ О КОЛИЧЕСТВЕ СОСТАВОВ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ ЗА ПЕРИОД 2006 - 2008 ГГ.
----+------------------+------------------------------------------ ¦ N ¦ Управление ¦ Количество составов административных ¦ ¦п/п¦Федеральной службы¦ правонарушений, применяемых в ¦ ¦ ¦ по субъекту ¦ деятельности управлений ¦ ¦ ¦ Российской +-------------+-------------+-------------+ ¦ ¦ Федерации ¦ 2008 год ¦ 2007 год ¦ 2006 год ¦ ¦ ¦ ¦(58 составов)¦(47 составов)¦(37 составов)¦ +---+------------------+-------------+-------------+-------------+ ¦1 ¦Брянская область ¦20 ¦16 ¦13 ¦ +---+------------------+-------------+-------------+-------------+ ¦2 ¦Мурманская область¦20 ¦13 ¦13 ¦ +---+------------------+-------------+-------------+-------------+ ¦3 ¦Республика Сев. ¦19 ¦17 ¦14 ¦ ¦ ¦Осетия ¦ ¦ ¦ ¦ +---+------------------+-------------+-------------+-------------+ ¦4 ¦Республика Хакасия¦19 ¦14 ¦13 ¦ +---+------------------+-------------+-------------+-------------+ ¦5 ¦Ярославская ¦19 ¦12 ¦19 ¦ ¦ ¦область ¦ ¦ ¦ ¦ +---+------------------+-------------+-------------+-------------+ ¦6 ¦Республика ¦19 ¦11 ¦11 ¦ ¦ ¦Ингушетия ¦ ¦ ¦ ¦ +---+------------------+-------------+-------------+-------------+ ¦7 ¦Еврейская АО ¦19 ¦11 ¦9 ¦ +---+------------------+-------------+-------------+-------------+ ¦8 ¦Томская область ¦17 ¦15 ¦16 ¦ +---+------------------+-------------+-------------+-------------+ ¦9 ¦Ненецкий АО ¦9 ¦7 ¦9 ¦ ----+------------------+-------------+-------------+--------------
1.3. Соотношение общих и специальных норм КоАП, предусматривающих составы административных правонарушений
Должностными лицами Федеральной службы допускаются ошибки при применении специальных составов административных правонарушений, которые имеют приоритетное значение перед общими нормами.
Принцип применения специальных составов административных правонарушений, имеющих приоритетное значение перед общими нормами, разъяснен в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.06.2007 N 931/07, согласно которому в случаях, когда помимо общих норм, содержащихся в статье 14.15 КоАП, административная ответственность за нарушения правил продажи товаров установлена другими статьями КоАП, действия лица подлежат квалификации по специальной норме.
Например, нарушение правил продажи отдельных видов товаров квалифицируется, как правило, по ст. 14.15 КоАП (общая норма), но в случае если при продаже товаров нарушаются санитарные правила, то такое правонарушение квалифицируется уже по части 2 ст. 14.4 КоАП (специальная норма). В то же время отсутствие установленной информации о продавце при продаже товаров, выполнении работ либо оказании услуг в организациях торговли либо в иных организациях, осуществляющих реализацию товаров, выполняющих работы либо оказывающих услуги, а равно гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, следует квалифицировать по ст. 14.5 КоАП (общая норма). Но если отсутствие установленной информации о продавце связано с нарушением прав конкретного потребителя на такую информацию, то данное нарушение подлежит квалификации исключительно по ч. 1 ст. 14.8 КоАП (специальная норма), а потребитель, права которого нарушены, должен быть признан потерпевшим.
Так, Управлением Роспотребнадзора по Алтайскому краю был привлечен к административной ответственности по статье 14.15 КоАП индивидуальный предприниматель Нагорных В.И. по факту отсутствия вывески с наименованием и местом расположения предприятия. Вынесенное по данному делу Постановление от 06.05.2008 N 170 о назначении административного наказания предприниматель обжаловал.
Суд, рассматривая жалобу, указал, что Управлением относительно вменяемого предпринимателю правонарушения допущена неправильная квалификация, поскольку состав правонарушения охватывается статьей 14.5 КоАП. На этом основании постановление Управления было признано незаконным и отменено.
Что касается предприятий общественного питания, для которых в случае нарушения санитарно-эпидемиологических требований к организации питания предусматривается административная ответственность согласно статье 6.6 (общая норма), отсутствие или невыполнение программы производственного контроля на таких предприятиях не должно квалифицироваться иначе как по статье 6.3 КоАП, являющейся специальной в случаях обнаружения правонарушений, связанных с невыполнением санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий.
1.4. Проблема неправильного применения правил, установленных статьей 4.4 КоАП
В тесной связи с проблемой квалификации правонарушений находятся и проблемы, связанные с назначением административных наказаний. Особое внимание следует обращать на случаи составления протокола об административных правонарушениях сразу по нескольким составам правонарушений без разграничения их по конкретным составам, предусмотренным Кодексом, то есть фактически игнорируются все правила разграничения административных правонарушений по квалифицирующим признакам. Та же ошибка повторяется и при вынесении постановления по делу, что делает невозможным определить, какие именно противоправные действия (бездействия) составляют объективную сторону того или иного правонарушения, что впоследствии является основанием для отмены решения органа административной юрисдикции при его обжаловании в суд.
Так, постановлением Управления Роспотребнадзора по Республике Башкортостан индивидуальный предприниматель Исламов был привлечен к административной ответственности по части 2 статьи 14.4 и части 1 статьи 14.8 КоАП. Поводом к этому послужили результаты проверки, в ходе которой Управлением было установлено, что предпринимателем для изготовления мебели по заказу потребителя использовались материалы неизвестного производителя без маркировочных ярлыков с информацией о товаре и изготовителе, а также без сертификатов соответствия этих материалов установленным требованиям. Кроме того, Управлением установлено, что Исламов при заключении с потребителями договоров подряда на изготовление мебели не доводил до них необходимую и достоверную информацию об используемых материалах.
Признавая незаконным постановление территориального органа Роспотребнадзора, арбитражный суд правомерно исходил из того, что в деянии Исламова состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.4 КоАП, отсутствует (наличие сертификата не являлось обязательным), а по части 1 статьи 14.8 КоАП предприниматель фактически не привлекался Управлением к ответственности. Данный вывод был сделан арбитражным судом исходя из того, что оба вмененных состава не были совершены ни одним действием (бездействием).
В результате правонарушитель Исламов избежал административной ответственности, предусмотренной частью 1 ст. 14.8 КоАП.
В этой связи следует обратить особое внимание на недопустимость составления по фактам совершения нескольких правонарушений (тем более разнородных по составу) одного протокола, так как это влечет при назначении административного наказания нарушение правил, установленных частью 1 статьи 4.4 КоАП.
В силу части 1 статьи 4.4 КоАП РФ при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.
Только в том случае, если лицо совершило одно действие (бездействие), содержащее составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) КоАП и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение более строгого административного наказания (часть 2 ст. 4.4 КоАП).
Достаточно часто в правоприменительной практике территориальных органов Федеральной службы встречаются случаи, когда должностным лицом при выявлении в ходе проверки нескольких нарушений, например, фактов нарушения прав потребителя на получение необходимой и достоверной информации о цене реализуемого товара (часть 1 статьи 14.8 КоАП); продажи товаров без сертификата соответствия установленным требованиям качества (часть 2 ст. 14.4 КоАП); нарушения правил продажи отдельных видов товаров, например, в части отсутствия в торговом месте контрольных весов (ст. 14.15 КоАП), в отношении лица, допустившего эти нарушения, составляется только один протокол, и по результатам рассмотрения данного дела наказание фактически назначается за правонарушение, предусмотренное только частью 2 ст. 14.4 КоАП, а факты совершения административных правонарушений, предусмотренных статьей 14.15 и частью 1 статьи 14.8 КоАП, остаются безнаказанными, причем совершенно необоснованно, так как для применения правила, установленного частью 2 статьи 4.4 КоАП, в рассматриваемой ситуации основания отсутствуют.
Неправильное применение правил назначения административного наказания является основанием для отмены даже по своей сути обоснованного постановления об административном наказании.
Так, Управлением Роспотребнадзора по Ростовской области было привлечено к административной ответственности по статьям 6.3 и 8.2 КоАП ООО "Батайский кожевенный комбинат" в связи с фактами невыполнения санитарно-противоэпидемических мероприятий (отсутствие программы производственного контроля, отсутствие данных о прохождении периодических профилактических медицинских осмотров) - ст. 6.3 и нарушением санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства (отсутствие договоров на утилизацию промышленных отходов, проекта нормативов допустимого накопления отходов и лимитов их накопления) - ст. 8.2.
В результате рассмотрения дела Комбинат был привлечен к административной ответственности по статьям 6.3 и 8.2 КоАП в виде административного штрафа в размере 100 тыс. рублей. Таким образом, Управление назначило Комбинату максимальное наказание в пределах санкции, предусматривающей назначение более строгого административного наказания (т.е. по статье 8.2 КоАП). Однако решением Арбитражного суда Ростовской области постановление о назначении наказания было признано незаконным на том основании, что Управлением были нарушены положения статьи 4.4 КоАП, хотя в действиях Комбината имело место наличие составов вменяемых правонарушений.
Суд указал в своем решении, что вменяемые Комбинату административные правонарушения образованы разными фактическими обстоятельствами и не вытекают из одного действия (бездействия) как обязательного и необходимого условия для возможности применения положений части 2 статьи 4.4 КоАП.
В рассмотренном примере налицо были все основания для возбуждения производств по делам об административных правонарушениях, предусмотренных и статьей 6.3, и статьей 8.2 КоАП, с последующим вынесением двух постановлений о назначении соответственно двух административных наказаний. В результате неправильных действий должностного лица, составившего протокол, правонарушитель не только избежал наказания за оба допущенных им правонарушения, но и добился полной отмены назначенного ему наказания.
В практике территориальных органов Федеральной службы встречаются недопустимые случаи объединения нескольких протоколов об административном правонарушении в одно административное производство, по результатам рассмотрения которого выносится одно постановление и назначается одно наказание в пределах более строгой санкции соответствующей статьи.
Согласно части 1 статьи 28.2 КоАП о совершении административного правонарушения составляется протокол. Данный протокол в сроки, установленные статьей 28.8 КоАП, направляется для рассмотрения по подведомственности. Указанные нормы, как и другие нормы КоАП, не предусматривают возможность объединения нескольких административных правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена различными статьями КоАП, в один процессуальный документ.
Учитывая требования части 1 статьи 1.6 КоАП, а также то, что каждый протокол должен быть передан на рассмотрение и по нему должно быть принято решение, должностные лица территориальных органов Федеральной службы не вправе на свое субъективное усмотрение решать, в каких случаях по факту выявленных административных правонарушений составлять один процессуальный документ, а в каких - несколько.
Данные о результатах рассмотрения протоколов об административных правонарушениях по некоторым управлениям отражены в таблице 4. Обращает на себя внимание значительное количество протоколов, результаты рассмотрения которых неизвестны.
Таблица 4
СВЕДЕНИЯ О НЕСООТВЕТСТВИИ КОЛИЧЕСТВА ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ КОЛИЧЕСТВУ ПРИНЯТЫХ ПО НИМ РЕШЕНИЯМ В 2008 ГОДУ
---------------------+----------+---------------------------------------+--------------- ¦ Управление ¦ Общее ¦ Из количества составленных и ¦ Показатели ¦ ¦ Роспотребнадзора ¦количество¦ поступивших протоколов ¦несоответствия¦ ¦ по субъекту РФ ¦протоколов+----------+-------+-----------+--------+ количества ¦ ¦ ¦(вкл. ОВД)¦переданы ¦возвра-¦рассмотрены¦рассмот-¦ протоколов ¦ ¦ ¦ ¦в другие ¦щены ¦ и принято ¦рены и ¦ количеству ¦ ¦ ¦ ¦органы для¦ ¦ решение о ¦дело ¦ принятых ¦ ¦ ¦ ¦рассмотре-¦ ¦назначении ¦прекра- ¦ решений ¦ ¦ ¦ ¦ния дела ¦ ¦ наказания ¦щено ¦ ¦ +--------------------+----------+----------+-------+-----------+--------+--------------+ ¦Архангельская ¦9816 ¦201 ¦486 ¦5973 ¦1463 ¦+1693 ¦ ¦область ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----------+----------+-------+-----------+--------+--------------+ ¦Республика ¦10057 ¦726 ¦901 ¦8491 ¦554 ¦-615 ¦ ¦Башкортостан ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----------+----------+-------+-----------+--------+--------------+ ¦Республика Бурятия ¦10985 ¦650 ¦233 ¦7345 ¦39 ¦+2718 ¦ +--------------------+----------+----------+-------+-----------+--------+--------------+ ¦Ивановская область ¦7986 ¦202 ¦534 ¦4528 ¦951 ¦+1771 ¦ +--------------------+----------+----------+-------+-----------+--------+--------------+ ¦Республика Калмыкия ¦2602 ¦14 ¦69 ¦2330 ¦120 ¦+69 ¦ +--------------------+----------+----------+-------+-----------+--------+--------------+ ¦Республика Карелия ¦11069 ¦1048 ¦6186 ¦1873 ¦4218 ¦-2256 ¦ +--------------------+----------+----------+-------+-----------+--------+--------------+ ¦Красноярский край ¦22446 ¦2548 ¦1134 ¦13663 ¦447 ¦+4654 ¦ +--------------------+----------+----------+-------+-----------+--------+--------------+ ¦Оренбургская область¦8195 ¦71 ¦560 ¦5092 ¦683 ¦+1789 ¦ +--------------------+----------+----------+-------+-----------+--------+--------------+ ¦Свердловская область¦39246 ¦2104 ¦199 ¦35731 ¦1704 ¦-492 ¦ +--------------------+----------+----------+-------+-----------+--------+--------------+ ¦Томская область ¦3333 ¦156 ¦423 ¦2205 ¦1282 ¦-733 ¦ +--------------------+----------+----------+-------+-----------+--------+--------------+ ¦Челябинская область ¦15358 ¦241 ¦492 ¦8492 ¦839 ¦+5294 ¦ +--------------------+----------+----------+-------+-----------+--------+--------------+ ¦Ярославская область ¦8573 ¦90 ¦314 ¦7431 ¦739 ¦+1 ¦ +--------------------+----------+----------+-------+-----------+--------+--------------+ ¦Итоговые показатели ¦859049 ¦46209 ¦72343 ¦619906 ¦97021 ¦-23570 ¦ ¦по Российской Феде- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦(показатель ¦ ¦рации ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ориентировоч- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ный) ¦ ---------------------+----------+----------+-------+-----------+--------+---------------
Примечание: показатель со знаком "+" означает количество протоколов, по которым никакого решения принято не было, со знаком "-" означает, что количество протоколов меньше, чем количество принятых решений.
Несоответствие количества протоколов об административных правонарушениях, возбужденных должностными лицами Федеральной службы или поступивших к ним из правоохранительных органов, количеству принятых территориальными органами Федеральной службы решений по указанным делам привело к тому, что по Российской Федерации территориальными органами Федеральной службы ориентировочно не принято решений по 23570 делам об административных правонарушениях.
Одной из причин несоответствия количества протоколов и принятых по ним решений, указанного в таблице 4, является неправильное применение статьи 4.4 КоАП, когда один протокол об административном правонарушении должностными лицами Федеральной службы составляется сразу по нескольким разнородным правонарушениям, что влечет в последующем назначение одного административного наказания либо необоснованное принятие одного решения по нескольким административным делам.
2. Проблемы определения субъекта административной ответственности и установления его вины в совершении административного правонарушения
Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. При этом КоАП различает вину юридического лица в совершении административного правонарушения и вину физического лица.
2.1. Условия признания юридического или физического лица виновными в совершении административного правонарушения
Юридическое лицо в соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Вина физического лица может быть выражена в форме умысла или неосторожности (статья 2.2 КоАП РФ). При умышленном совершении административного правонарушения лицо, его совершившее, сознает противоправный характер своего действия (бездействия), предвидит его вредные последствия и желает наступления таких последствий или сознательно их допускает, либо относится к ним безразлично. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.
Возможность привлечения в качестве должностного лица к административной ответственности руководителя организации или иного работника, выполняющего организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этой организации, ограничена условием, предусмотренным статьей 2.4 КоАП. При производстве по делу в отношении такого лица должен быть установлен факт совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных (должностных) обязанностей.
Вина является необходимым элементом состава административного правонарушения, однако территориальными органами Федеральной службы при привлечении к административной ответственности не всегда исследуется наличие вины в действиях (бездействии) лица, привлекаемого к ответственности.
2.2. Недопустимость привлечения к ответственности лиц, не виновных в совершении правонарушений
Привлечение к административной ответственности лиц, не виновных в совершении административных правонарушений, зачастую связано с тем, что должностные лица Федеральной службы подходят к назначению административного наказания формально, без учета всех фактических обстоятельств дела.
1) Так, юридические лица - муниципальные образования - МО "Село Юхари-Стал", МО "Село Орта-Стал", МО "Сельсовет Цмурский", МО "Сельсовет Ашага-Яракский" и др. - были привлечены Управлением Роспотребнадзора по Республике Дагестан к административной ответственности по статье 8.2 КоАП по фактам отсутствия на территории соответствующего муниципального образования полигона для захоронения твердых бытовых отходов, скотомогильника, контейнеров для сбора твердых бытовых отходов, спецавтотранспорта для вывоза отходов; непроведения плановой очистки административной территории; образования стихийных мусорных свалок и сжигания твердых бытовых отходов.
Признавая постановления незаконными, арбитражные суды трех инстанций правомерно исходили из того, что субъектом правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 8.2 КоАП, может быть лицо, которое не соблюдает экологические и санитарно-эпидемиологические требования при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. Однако муниципальное образование не осуществляет указанные виды деятельности, а ответственность за ненадлежащее исполнение обязанностей по организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора в границах городских, сельских поселений указанной статьей КоАП не предусмотрена.
2) Юридическое лицо - муниципальное учреждение "Городская клиническая детская больница N 1" - было привлечено Управлением Роспотребнадзора по Красноярскому краю к административной ответственности по статье 6.3 КоАП за нарушения санитарно-эпидемиологических требований в части занижения площади процедурных кабинетов, отсутствия отдельной комнаты личной гигиены персонала; процедурные кабинеты, палаты для больных и другие помещения не были оборудованы надлежащим образом. Больница не оспаривала факт выявленных нарушений, однако представила достаточно документов, подтверждающих принятие ей всех возможных мер, направленных на соблюдение санитарно-эпидемиологических требований. Главным врачом больницы неоднократно направлялись письма начальнику Главного управления здравоохранения администрации г. Красноярска о необходимости дополнительного финансирования больницы в целях устранения замечаний надзорных органов и приведения больницы в соответствие с требованиями санитарных правил. В одном из ответных писем в адрес больницы было сообщено о невозможности реконструкции и расширения лечебного корпуса.
Вышеуказанные документы, подтверждающие принятие больницей всех необходимых мер по соблюдению санитарно-эпидемиологических требований, не были приняты во внимание Управлением, а арбитражный суд, признавая постановление Управления незаконным, пришел к выводу об отсутствии вины больницы в совершении административного правонарушения.
3) Юридическое лицо - ОАО "Новокузнецкая Управляющая Компания" - было привлечено Управлением Роспотребнадзора по Кемеровской области к административной ответственности по статье 6.4 КоАП по факту затопления водой подвального помещения жилого дома. Не согласившись с назначенным наказанием, Компания обратилась в Арбитражный суд Кемеровской области с жалобой.
Суд, удовлетворяя требование Компании, исходил из недоказанности вины Компании в произошедшем случае затопления подвала.
4) Должностное лицо - директор муниципального образовательного учреждения "СОШ N 5" - было привлечено Управлением Роспотребнадзора по Вологодской области к административной ответственности по ст. 6.4 КоАП РФ по факту отсутствия ремонта помещений школы (спортивный зал, коридор, кровля). Директор школы обжаловал постановление в судебном порядке.
При рассмотрении дела судом было установлено, что собственником имущества школы является администрация района "Сокольский", из бюджета которого финансируется школа. На неоднократные обращения директора школы о выделении необходимых средств для ремонта школы администрация района не отреагировала, средства не выделялись. Исходя из этого, судом было установлено, что вина лица, привлеченного к административной ответственности, отсутствует, в связи с чем дело было прекращено за отсутствием состава административного правонарушения.
Комментарии
Комментирование через социальные сервисы Facebook и Вконтакте:
Федеральное