Решение Московского областного суда от 19.10.2005

О законности постановления Губернатора Московской области от 28.07.2004 N 149-ПГ и Закона Московской области от 21.12.2004 N 179/2004-ОЗ

(Извлечение)

Московский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям Ш. и А. о признании недействующими постановления Губернатора Московской области "Об объединении дачного поселка Купавна Московской области с городом Железнодорожным Московской области" от 28 июля 2004 года N 149-ПГ и Закона Московской области "О статусе и границе городского округа Железнодорожный" от 21 декабря 2004 года N 179/2004-ОЗ

установил:

Ш. - житель бывшего дачного поселка Купавна Московской области, обратился в суд с заявлением об оспаривании постановления Губернатора Московской области "Об объединении дачного поселка Купавна Московской области с городом Железнодорожным Московской области" от 28 июля 2004 года N 149-ПГ (т. 1 л.д. 6-7).

Данным постановлением дачный поселок Купавна, административно подчиненный городу Железнодорожному, объединен с городом Железнодорожным Московской области в единое поселение - город Железнодорожный Московской области и исключен из учетных данных административно-территориальных и территориальных единиц Московской области (т. 1 л.д. 16).

С аналогичным заявлением в суд обратился А., также житель бывшего дачного поселка Купавна Московской области. Кроме того, им было заявлено требование о признании недействительным ст. 3 Закона Московской области "О статусе и границе городского округа Железнодорожный" от 21 декабря 2004 года N 179/2004-ОЗ в части, касающейся включения в границы городского округа Железнодорожный территории дачного поселка Купавна (т. 1 л.д. 186).

В соответствии с данным Законом муниципальное образование "Город Железнодорожный" Московской области наделяется статусом городского округа в состав которого входит единственный населенный пункт - город Железнодорожный Московской области и утверждена граница городского округа Железнодорожный в виде картографического описания (т. 1 л.д. 233-234).

Позже об оспаривании указанного Закона Московской области в целом, в суд обратился также и заявитель Ш. (т. 1 л.д. 214-217).

Определениями Московского областного суда все три дела объединены в одно производство (т. 1 л.д. 209-210, 212-213).

В ходе судебного разбирательства оба заявителя уточнили свои требования, просят признать недействующими названные нормативные акты в полном объеме (т. 1 л.д. 235, 236).

В обоснование своих требований заявители указывают, что оспариваемые нормативные акты приняты с нарушением требований ст. 131 Конституции РФ, ст. 12, 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ об обязательном учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, и при преобразовании муниципального образования. Заявители считают, что в результате принятия оспариваемых нормативных актов произошло изменение границ таких территорий и преобразование муниципального образования. Большинство жителей поселка Купавна, утверждают заявители, были против объединения с городом Железнодорожным (л.д. 92-147).

Заявители также считают, что объединением поселка Купавна и города Железнодорожного в единый населенный пункт и образованием на их базе городского округа, нарушены также положения пп. 13, 14 ч. 1 ст. 11 указанного Федерального закона, исключающие существование территорий одного муниципального образования в составе другого муниципального образования. Между тем, утверждают заявители, земли города Железнодорожного и поселка Купавна разделены землями Балашихинского района.

Оспариваемыми нормативными правовыми актами, указывают заявители Ш. и А. нарушены их конституционные права на осуществление местного самоуправления в поселке Купавна, не обеспечено их право самостоятельно решать вопросы местного значения (ст. 130 Конституции РФ). Жители поселка Купавна вынуждены обращаться за решением местных проблем за 10 км в город Железнодорожный.

В результате ликвидации местного самоуправления в поселке Купавна, утверждает заявитель Ш., жизненный уровень населения поселка снизился, смертность и правонарушения выросли.

В судебном заседании заявитель Ш., а также представитель А. - К. поддержали заявленные требования, просят заявления удовлетворить.

Представитель Губернатора Московской области - Г. и представитель Московской областной Думы - М. требования заявителей не признали и пояснили, что оспариваемые нормативные акты приняты в пределах компетенции органов государственной власти Московской области, соответствуют требованиям федерального и областного законодательства и не нарушают права и свободы заявителей. Представители Губернатора Московской области и Московской областной Думы представили письменные возражения на заявления Ш. и А. (л.д. т. 1 л.д. 39-44, 226-230, т. 2 л.д. 60-67, 68-70).

Представители администраций г. Железнодорожного - П., А., Балашихинского района - В., Р., а также представитель Министерства по делам территориальных образований Московской области - Т., привлеченные судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц, также не признали требования заявителей, считают оспариваемые нормативные акты законными, обоснованными и не нарушающими права заявителей. Представителями администраций г. Железнодорожного и Балашихинского района Московской области представлены письменные возражения на заявления (т. 2 л.д. 81-84, 148-151).

Представитель администрации Ногинского района Московской области, также привлеченной судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица, извещенный надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в суд не явился. От него поступило заявление с просьбой рассмотреть дело в его отсутствие (т. 2 л.д. 28).

Выслушав объяснения заявителя Ш., представителя А. - К., представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего в удовлетворении заявлений отказать, суд приходит к следующему.

Согласно положениям ст. 71 и 72 Конституции РФ административно-территориальное устройство Российской Федерации находится вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта "б" пункта 1, подпункта "л" пункта 2 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации" от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации, в частности, устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения.

Осуществляя, в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом, правовое регулирование административно-территориального устройства Московской области, Московская областная Дума приняла Закон Московской области N 12/2001-ОЗ от 17 января 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Московской области". Этим Законом определен порядок решения вопросов административно-территориального устройства, компетенция органов государственной власти Московской области и органов местного самоуправления.

Подпунктом "а" пункта 2 статьи 6, ст. 8 указанного Закона Московской области, образование, объединение, преобразование и упразднение территориальных единиц, относится к ведению Губернатора Московской области.

Как следует из данного Закона Московской области и материалов дела, город Железнодорожный является городом областного значения и административно-территориальной единицей. Дачный поселок Купавна являлся территориальной единицей (т. 1 л.д. 71-73).

По смыслу ст. 6, 8 названного областного Закона принятие решения об объединении территориальной единицы с административно-территориальной единицей относится к компетенции Губернатора Московской области, поскольку при объединении территориальной единицы с административно-территориальной единицей изменяется статус территориальной, а не административно-территориальной единицы.

Решение вопросов объединения, преобразования и упразднения территориальных и административно-территориальных единиц производится в соответствии с Порядком решения вопросов административно-территориального устройства Московской области, утвержденным указанным Законом Московской области N 12/2001-ОЗ от 17 января 2001 года и являющимся приложением к нему.

Все документы, необходимые в соответствии с Порядком решения вопросов административно-территориального устройства Московской области для вынесения оспариваемого постановления, были представлены Губернатору Московской области главой муниципального образования "Город Железнодорожный" (т. 1 л.д. 18-23).

Утверждение заявителей о том, что объединение поселка Купавна и г. Железнодорожного возможно было только с согласия населения, суд считает несостоятельным.

В соответствии с положениями Закона Московской области N 12/2001-ОЗ от 17 января 2001 года (п. 1 Порядка решения вопросов административно-территориального устройства Московской области) согласия населения при решении вопросов объединения административно-территориальных и территориальных единиц не требуется, а требуется учет мнения населения, выраженного представительными органами местного самоуправления.

Как усматривается из материалов дела, 23 июня 2004 года Советом депутатов города Железнодорожного было принято решение N 10/45 "Об объединении с городом Железнодорожным поселения дачного поселка Купавна Московской области" (т. 1 л.д. 22).

Доводы заявителей о том, что оспариваемое постановление нарушает их права на местное самоуправление, суд также считает несостоятельными.

Судом установлено, что до принятия оспариваемого постановления и после его принятия жители поселка Купавна осуществляли и осуществляют местное самоуправление в рамках муниципального образования "Город Железнодорожный", границы которого данным постановлением не изменялись.

В оспариваемом постановлении не регулируются вопросы объединения муниципальных образований, а урегулированы вопросы административно-территориального устройства области, в связи с чем к правоотношениям, регулируемым оспариваемым постановлением положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ неприменимы.

Таким образом, оспариваемое постановление принято Губернатором Московской области в пределах его компетенции и не нарушает прав заявителей.

В соответствии с пунктом "н" части 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими дополнениями и изменениями), в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с требованиями данного Закона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 года обязаны установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Во исполнение указанных требований Закона и был принят Закон Московской области "О статусе и границе городского округа Железнодорожный" N 179/2004-ОЗ от 21 декабря 2004 года, оспариваемый заявителями (т. 1 л.д. 194-200).

Доводы заявителей о том, оспариваемым Закон Московской области, в нарушение требований пп. 13, 14 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, объединены два поселения, не имеющие общих границ, так как между ними находятся земли Балашихинского района, суд считает необоснованными.

В соответствии с указанными положениями Федерального закона территория поселения не может входить в состав другого поселения, а территория городского округа не может входить в состав муниципального района.

Однако оспариваемый нормативный акт данным положениям Федерального закона не противоречит.

В силу ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ поселение - это муниципальное образование.

Оспариваемый Закон Московской области не содержит положений об объединении двух поселений - города Железнодорожного и поселка Купавна в единый городской округ.

Как установлено судом, поселок Купавна с апреля 1963 года административно подчинен городу Железнодорожному, что подтверждается объединенным решением исполкомов Мособлсоветов (сельского и промышленного) от 27 апреля 1963 года N 236-272 (т. 1 л.д. 112-127).

До 1 марта 1996 года на территории поселка функционировало Собрание представителей поселка Купавна. С 1 марта 1996 года на территории поселка была образована территориальная администрация поселка Купавна города Железнодорожного с назначаемым главой. Таким образом, с марта 1996 года местное самоуправление в поселке Купавна осуществлялось в составе муниципального образования - город Железнодорожный (т. 1 л.д. 12, 25-31).

В соответствии со ст. 1, п. 4 ст. 3 Устава муниципального образования "Город Железнодорожный" Московской области (принят 8 сентября 2000 года) город Железнодорожный является самостоятельным муниципальным образованием в составе Московской области Российской Федерации и не входит в другие муниципальные образования. В состав территории муниципального образования "Город Железнодорожный" входит поселок Купавна (т. 1 л.д. 51-52).

Оспариваемым постановлением Губернатора Московской области поселок Купавна, административно подчиненный городу Железнодорожному объединен с ним в единый населенный пункт - город Железнодорожный.

Таким образом, на момент принятия оспариваемого Закона в состав территории муниципального образования - "Город Железнодорожный" входил только один населенный пункт - город Железнодорожный.

В соответствии с картографическим описанием границы муниципального образования "Городской округ Железнодорожный" (приложение к оспариваемому Закону), данное муниципальное образование имеет единую границу. В состав территории городского округа Железнодорожный не входят территории других поселений и его территория не входит в состав территории других муниципальных образований (т. 1 л.д. 45-46).

Суд также не может согласиться с доводами заявителей о том, что при принятии оспариваемого Закона нарушены требования Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ об обязательном учете мнения населения при изменении границ муниципальных образований и при преобразовании муниципальных образований (ст. 12, 13 Федерального закона N 131-ФЗ).

На основании абзаца 1 части 3 статьи 84 данного Федерального закона изменение границ и преобразование существующих муниципальных образований допускается исключительно в порядке и по основаниям, установленным статьями 84 и 85, с соблюдением требований статей 12 и 13 настоящего Федерального закона.

Судом установлено, что муниципальное образование "Город Железнодорожный" не имело границ, установленных в порядке, предусмотренном Законом Московской области N 139/2002-ОЗ от 30 ноября 2002 года "О порядке установления и изменения границ муниципальных образований Московской области" (до принятия данного Закона действовал Порядок установления и изменения границ муниципальных образований, утвержденный постановлением Губернатора Московской области от 4 декабря 1997 года N 298-ПГ).

Вместе с тем, границы муниципального образования "Город Железнодорожный", в пределах которого осуществляется местное самоуправление, были описаны в Уставе данного муниципального образования, утвержденного решением Совета депутатов г. Железнодорожного от 8 сентября 2000 года N 2/65 и зарегистрированного Управлением Министерства юстиции РФ по Московской области 19 сентября 2000 года N 75-ГР (л.д. 51-69).

Как установлено судом, граница муниципального образования "Городской округ Железнодорожный" установленная оспариваемым Законом Московской области, не совпадает с границей муниципального образования "Город Железнодорожный" описанной в его Уставе.

Согласно представленным администрацией г. Железнодорожный экспликации к проектному плану муниципального образования "Город Железнодорожный", а также справке главного архитектора г. Железнодорожный при установлении границ муниципального образования "Городской округ Железнодорожный" из территории города Железнодорожный исключен земельный участок площадью 65 га в микрорайоне Кучино (три улицы), а также включены в границы городского округа Железнодорожный территории Балашихинского и Ногинского районов общей площадью 120,8 га (буферная зона железной дороги, госпиталь ВМФ, профилакторий, ул. Озеро, 51 квартал Кудинского лесничества Ногинского мехлесхоза) (т. 1 л.д. 78, т. 2 л.д. 28-а).

Таким образом, с принятием оспариваемого Закона территория в пределах которой осуществлялось местное самоуправление, изменяется.

В соответствии с ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Согласно ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 данного Закона.

Однако судом установлено, что в результате принятия оспариваемого Закона какие-либо отдельные населенные пункты, входящие в территорию муниципального образования "Город Железнодорожный" не были отнесены к территориям других муниципальных образований.

Суду также не представлено данных об изменении численности населения города Железнодорожный в результате принятия оспариваемого Закона.

В соответствии с п. 4 ст. 12 того же Федерального закона, изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Именно такое изменение границ муниципального образования "Город Железнодорожный" и произошло при принятии оспариваемого Закона.

Мнение населения муниципального образования "Город Железнодорожный", а также соседних муниципальных образований - Балашихинского и Ногинского районов, отдающих свои территории, было учтено и выражено в соответствующих решениях Советов депутатов данных муниципальных образований (решениях Совета депутатов города Железнодорожный Московской области от 26 мая 2004 года N 10/44 "О согласовании границ между муниципальными образованиями "Балашихинский район" и "Город Железнодорожный" и N 12/42 от 24 марта 2004 года "О согласовании границ между муниципальными образованиями "Ногинский район" и "Город Железнодорожный"; решении Совета депутатов Балашихинского района N 72/302 от 25 мая 2004 года "О принятии постановления "О согласовании проекта границ муниципального образования "Балашихинский район Московской области"; решение Совета депутатов муниципального образования "Ногинский район Московской области" N 229/34 от 1 апреля 2004 года "О согласовании границы между муниципальными образованиями "Ногинский район Московской области" и "Город Железнодорожный") (т. 1 л.д. 74-77, т. 2 л.д. 8-а, 16-а, 177-179).

Доводы заявителя А. о том, что оспариваемым Законом, в нарушение требования ст. 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, без согласия населения произведено преобразование муниципального образования, являются несостоятельными.

В силу положений абзаца 4 п. 3 ст. 84, п. 1 ст. 85 указанного Федерального закона наделение города областного подчинения, являющего муниципальным образованием на день вступления в силу переходных положений (глава 12) данного Закона не является преобразованием муниципального образования и не требует согласия населения.

Утверждение заявителей Ш. и А. о том, что оспариваемые нормативные акты лишают жителей поселка Купавна права самостоятельно, а также через собственные органы местного самоуправления решать вопросы местного значения, является необоснованным.

Бывший дачный поселок Купавна не был муниципальным образованием. Его жители осуществляли и осуществляют свои права на местное самоуправление в составе муниципального образования "Город Железнодорожный", а впоследствии будут осуществлять в составе муниципального образования "Городской округ Железнодорожный".

Доводы заявителя Ш. о снижении жизненного уровня, росте смертности и правонарушений в поселке Купавна в результате принятия оспариваемых нормативных актов, какими-либо объективными данными не подтверждены.

Таким образом, судом установлено, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах компетенции органов государственной власти Московской области, не противоречат Конституции РФ, федеральному законодательству и не нарушают права и свободы заявителей.

Учитывая изложенное, суд не находит оснований для удовлетворения заявлений Ш. и А.

Руководствуясь ст. 194-198 ГПК РФ, 253 ГПК РФ, суд

решил:

заявления Ш. и А. о признании недействующими постановления Губернатора Московской области "Об объединении дачного поселка Купавна Московской области с городом Железнодорожным Московской области" от 28 июля 2004 года N 149-ПГ и Закона Московской области "О статусе и границе городского округа Железнодорожный" от 21 декабря 2004 года N 179/2004-ОЗ оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана кассационная жалоба или принесено кассационное представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Московский областной суд в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Комментарии
Комментирование через социальные сервисы Facebook и Вконтакте: