Все документы

Статья 86 ЗК РФ. Утратила силу с 1 марта 2015 года

Комментарий к ст. 86 ЗК РФ

  1. 1

    Важным аспектом развития населенных пунктов, в первую очередь городов, является определение их пространственной перспективы. По общему правилу планирование использования городских земель ограничено категорией земель населенных пунктов, т.е. границами города. Как уже отмечалось (см. комментарий к ст. ст. 83, 84), Земельный кодекс позволяет установить отличительные признаки земель населенных пунктов. Один из них основан на принципе целевого назначения земельных ресурсов и затрагивает сущность категории "использование земельных участков для застройки и развития населенных пунктов (основное целевое назначение)". Другой представляет формальный, но более четкий критерий, в соответствии с которым земельный участок может быть отнесен к землям населенных пунктов, - нахождение в границах городского или сельского населенного пункта.

    Между тем применительно к городам, не без оснований, ставится вопрос о необходимости совместного планирования использования территории города и прилегающих к его границам земель. Это связано как с объективными процессами урбанизации, так и с возникновением ряда ряд весьма важных градостроительных проблем, решение которых требует формирования пригородной зоны, освоения значительных территорий, окружающих город, без изменения его границ. При этом в основе формирования пригородной зоны находятся интересы развития не только города как такового, но и прилегающих территорий. Проектирование и последующее формирование города и пригородной зоны следует рассматривать как единый процесс. По этой причине в перечень материалов технико-экономических основ каждого города долгое время входила специальная схема, отображающая его расположение, место в системе расселения, функциональные связи с другими поселениями, земли под основными видами транспорта, лесными массивами, инженерными сооружениями.

    В современных условиях к наиболее острым проблемам организации рационального использования земель городов, которые невозможно решить без планирования пригородной зоны, относятся: вывод крупных промышленных предприятий за пределы города; уменьшение транзитного автомобильного движения; децентрализация жилых массивов; создание так называемых "зеленых клиньев", улучшающих экологическую обстановку. В этой связи определение перспектив развития города неизбежно сталкивается с необходимостью учета как возможного его расширения, так и повышения эффективности использования земель в существующих границах, например, путем перераспределения земельных участков и (или) изменения их функционального назначения. Эта проблема перманентна для всех экономически развитых стран, которые сталкиваются с необходимостью выбора между расширением городской территории и оптимизацией использования земельных ресурсов в существующих границах города.

    Согласно ст. 49 ГрК РФ 1998 г. пригородная зона включала в себя земли, примыкающие к границе (черте) города и предназначенные для развития его территории, в том числе земли других населенных пунктов, земли для размещения промышленных, коммунальных, складских объектов, объектов инженерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, ведения сельского хозяйства, выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций. В пригородную зону входили земли различных категорий и функционального назначения, в том числе земли других, менее крупных населенных пунктов или поселений-спутников. Правовой режим использования земель таких населенных пунктов в составе пригородной зоны в известной мере должен был подчиняться перспективам развития города.

    Статья 86 действующего Земельного кодекса, в отличие от ГрК РФ 1998 г., определяя понятие пригородной зоны, исключила из ее состава земли других населенных пунктов. Согласно п. 1 комментируемой статьи в пригородную зону могут входить земли, находящиеся за пределами границ города, составляющие с ним единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав иных населенных пунктов.

    С введением в действие нового Градостроительного кодекса, не предусматривающего такого понятия, как "пригородная зона", определение режима прилегающих к городам территорий, в том числе расположенных в непосредственной близости от них населенных пунктов, осуществляется в рамках генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки, если иное не предусмотрено федеральным законом. Тем не менее трудно согласиться с формальным исключением из структуры пригородной зоны земель иных населенных пунктов, что противоречит объективным процессам роста городов, мировой практике расширения городских территорий. Пригородная зона важна в первую очередь для городов, чье развитие идет быстрыми темпами, требует дополнительных земельных ресурсов (для некрупных населенных пунктов прилегающие земли не имеют такого значения). Расширяясь, город захватывает не только пространства между населенными пунктами, но и земли более мелких населенных пунктов. Например, Генеральным планом реконструкции Москвы 1935 г. предусматривалось включение ряда городских и сельских населенных пунктов в состав столицы с подчинением их в административном отношении Моссовету. Впоследствии эти поселения стали основой новых районов города.

    Выделение из состава земель пригородной зоны территорий других населенных пунктов оправдано лишь в том случае, если в перспективе земельные ресурсы последних не будут включены в границы города. Это может быть связано, например, со сложностями изменения границ публично-правовых образований или специальным целевым назначением поселения. Но подобный вариант неизбежно приводит к созданию агломераций с децентрализованным управлением, что не является оптимальным с точки зрения развития как территории города, так и граничащих с ним населенных пунктов.