Все документы

Статья 83 ЗК РФ. Понятие земель населенных пунктов и понятие границ населенных пунктов

1. Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

2. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Комментарий к ст. 83 ЗК РФ

  1. 1

    Комментируемая статья открывает гл. XV Земельного кодекса, посвященную землям населенных пунктов. В настоящее время земли этой категории занимают относительно небольшую часть территории страны. По данным Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, общая площадь земель населенных пунктов составляет около 1,1% площади всех земель Российской Федерации (или около 19,1 млн. га). При этом земли названной категории играют важную роль в социально-экономическом развитии государства. Для земель населенных пунктов характерны высокий уровень антропогенного воздействия, интенсивность использования, сочетание различных видов функционального назначения земель и земельных участков (см. комментарий к ст. 85). С перечисленными факторами связан ряд специфических, присущих исключительно землям данной категории проблем, отсутствие адекватного решения которых, в первую очередь правовыми и градостроительными средствами, способно привести к существенному ухудшению качества жизни людей.

    Увеличение численности и плотности населения, размещение на ограниченной территории объектов промышленной, жилой, общественно-деловой и иной застройки, увеличение количества транспорта (главным образом, автомобильного) не могут не вызывать конфликта различных по своей природе интересов (экономических, экологических, социальных, эстетических), что предполагает необходимость их гармоничного сочетания, следовательно, требует установления особых правил организации использования земельных ресурсов. В этом контексте нормы земельного законодательства, посвященные использованию и охране земель населенных пунктов, тесно взаимосвязаны с законодательством о градостроительной деятельности. По этой причине анализ правового режима земель населенных пунктов, основы которого заложены в Земельном кодексе, невозможен без учета норм градостроительного законодательства, конкретизирующих общие положения ЗК РФ, в том числе применительно к вопросам использования земель населенных пунктов.

    Статья 83 ЗК РФ содержит определение, позволяющее выделить базовые критерии, в соответствии с которыми объекты земельных отношений (земли и земельные участки) могут быть отнесены к категории земель населенных пунктов. Указанные критерии затрагивают не только существо целевого назначения земель данной категории, но и его формально-юридическую составляющую, характеризуя тем самым как основные параметры правового режима земель населенных пунктов, так и порядок его установления.

    Как следует из п. 1 ст. 83 Кодекса, земли и (или) земельные участки могут быть отнесены к землям рассматриваемой категории при наличии соответствующего фактического использования. Статья 83 непосредственно называет два вида такого использования - застройка и развитие населенных пунктов. В то же время фактическое использование само по себе не может служить основанием для отнесения объектов земельных отношений к той или иной категории земель. По смыслу ч. 3 ст. 36 Конституции РФ, подп. 8, 10 п. 1 ст. 1 ЗК РФ правовой режим земель и земельных участков устанавливается исходя из их целевого назначения, с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов. Иными словами, отнесение земель или земельных участков к землям определенной категории возможно при условии определения для них в предусмотренном законом порядке соответствующего целевого назначения. Применительно к землям населенных пунктов такой порядок заключается в установлении или изменении границ населенных пунктов, включении земельных участков в границы населенных пунктов (см. комментарий к ст. 84). Тем самым фактическое использование земельных участков должно следовать за юридическим оформлением их статуса и соответствовать категории земель. В противном случае правообладатель может быть привлечен к ответственности за использование земель не по целевому назначению (ст. 8.8 КоАП РФ).

    В свою очередь, застройка и развитие, названные в п. 1 комментируемой статьи как основные цели использования земель населенных пунктов, дают лишь общее представление о назначении земель данной категории. Так, строительство (застройка) служит далеко не единственным видом землепользования в населенных пунктах. В границах населенных пунктов находятся территории, которые не подлежат застройке или застройка которых имеет факультативное значение: рекреационные зоны, зоны сельскохозяйственного использования, зоны особо охраняемых территорий, - что также отвечает целям развития населенного пункта. Вместе с тем содержание понятия "развитие", охватывающее разноплановые процессы и явления, ни в Земельном кодексе, ни в иных федеральных законах не раскрывается. Как видно из ст. 85 ЗК РФ, категория земель населенных пунктов является универсальной. Практически все виды землепользования, осуществляемые на землях других категорий, возможны в населенных пунктах.

    Таким образом, решающее значение для отнесения земель и земельных участков к землям населенных пунктов приобретает формальный порядок установления соответствующего целевого назначения. Следует отметить, что п. 1 ст. 83 ЗК РФ (в ред., действовавшей до 1 января 2007 г.), наряду с целевым назначением, прямо предусматривал необходимость отграничения земель и земельных участков от земель иных категорий границами (чертой) населенных пунктов.

    Выделение земель населенных пунктов в самостоятельную категорию традиционно для отечественного земельного права. Однако в отличие от ранее действовавшего законодательства ЗК РФ не дифференцирует правовой режим земель рассматриваемой категории для городов, поселков городского типа, сельских населенных пунктов. В настоящее время федеральное законодательство не содержит и четкой классификации населенных пунктов, хотя ЗК РФ различает городские и сельские населенные пункты, устанавливает специальные правила в отношении пригородных зон городов (см. комментарий к ст. 86).